2016 . Ano 13 . Edição 88 - 23/11/2016

Com a criação do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), o país presenciou um aumento significativo dos investimentos em infraestrutura. Os dados da Pesquisa Anual da Indústria da Construção, elaborada pelo IBGE, mostram que entre 2006 e 2012 os investimentos no setor cresceram 131,5%, superando os valores da década de 1990. Com esse resultado, o setor nacional de infraestrutura mostrou sua autonomia ao contrariar o desempenho das maiores firmas de projeto e de construção que atuam no cenário internacional, as quais vivenciaram um período adverso devido à crise e ao desenvolvimento dos mercados locais de construção. Contudo, os frequentes atrasos nas entregas desses ativos evidenciaram fragilidades brasileiras para alcançar os resultados desejados.

O esforço para diversificar a matriz energética esbarrou na falta de linhas de transmissão para conectar usinas recémconstruídas ao sistema nacional de energia. Ademais, esse sistema convive com a baixa eficiência das indústrias e residências, o que realimenta a necessidade de investimentos no setor. O Plano Nacional de Logística e Transportes indica aspectos institucionais e tecnológicos importantes para disponibilizar uma infraestrutura de transportes adequada, extrapolando a simples necessidade do país por obras de infraestrutura.

A dificuldade para operar, simultaneamente, as pistas do Aeroporto Internacional de Brasília,  por exemplo, mostra que as disponibilidades físicas e tecnológicas estão subutilizadas por questões operacionais. Na esfera metropolitana, a pequena permeabilidade do serviço  oferecido pelo Metrô de Salvador em razão da falta de integração com outras regiões também exemplifica a limitação dos benefícios a que esses investimentos ficam sujeitos.

Sobressai dos exemplos a importância da interdependência nos segmentos de energia, logística e mobilidade para as respectivas políticas públicas alcançarem os objetivos desejados – motivo pelo qual o timing de implementação de ações complementares também deve ser considerado para definir prioridades.

Essas e outras intervenções visam a fomentar os desenvolvimentos regional e nacional, que, por sua vez, dependem de outras iniciativas e políticas. Assim, reconhece-se que as infraestruturas não são, por si só, indutoras do desenvolvimento.

A entrega isolada de ativos pode atender às expectativas orçamentárias e à temporalidade de cada governo, mas resulta na limitação dos impactos e na subutilização dos recursos.

Considerar essas interações no desenho das políticas públicas é fator preponderante para uma maior eficiência dos investimentos. Esse é o principal preceito para uma abordagem sistêmica dos “problemas” mais complexos no segmento público dado o maior número e tipos de interações, incorporando aspectos abstratos e subjetivos aos resultados estratégicos. 

Tal dificuldade também está presente na esfera operacional das políticas públicas, em que a implementação de obras convive com a precariedade dos projetos de engenharia. Embora pouco exploradas na Lei 8.666/1993 (nas contratações do tipo global), as contratações mais abrangentes de obras públicas ganharam fôlego com o Regime de Contratações Diferenciadas – RCD. Ele permitiu delegar, integralmente ao contratado, a responsabilidade pela interação entre diversos requisitos deste a fase de projeto, passíveis de serem controlados por ele e que impactam diretamente na execução do projeto. 

Ao mesmo tempo em que essa inovação reconhece a importância da interdependência de atividades antes contratadas individualmente pelas instituições, direciona os esforços públicos para os estudos preliminares do projeto. Essa fase inicial deve priorizar os requisitos, os resultados e os impactos desejados com determinado investimento, atividades que devem considerar outros tipos de interações pouco valorizadas até então e reconectar as iniciativas operacionais aos objetivos estratégicos.

Na medida em que essa prática amadurecer, espera‑se ficar evidente a necessidade de acompanhamento e priorização de iniciativas interdependentes. A value engineering e a engenharia territorial são exemplos de abordagens mais sistêmicas e exitosas desses investimentos. No primeiro caso, privilegia‑se os resultados ao longo da operação do ativo e, no segundo, ampliam‑se os elementos de um projeto para outras variáveis impactantes nos resultados desejados.

A dificuldade para representar o mundo real nas iniciativas públicas representa o embaraço do planejamento do Estado apontado por especialistas. Isso porque subestima o número e o tipo de interações envolvidas na implementação de uma obra pública, representados pelas diversas esferas de governo, instituições e disciplinas. Fomentar a definição de políticas e contratações a partir dos seus impactos diretos esperados pode reconectar os investimentos públicos aos interesses estratégicos da sociedade. Entretanto, exigirá do Estado capacidades, atributos e insumos específicos para desenvolver as instituições e, assim, qualificar os gastos públicos.

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Jean Marlo Pepino de Paula é técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea