Os Cargos de Direção e Assessoramento Superior (DAS) não são os únicos, mas representam os principais quadros dirigentes da alta e media burocracia federal. Compreender alguns aspectos tanto da evolução quanto do perfil dos integrantes desses quadros revela características da gestão pública federal e do ciclo de formulação das políticas públicas nesse nível federativo.
Para tanto, analisa-se alguns aspectos de uma série com o quantitativo de DAS, de 1997 a 2018.Os dados para a maior parte das análises são provenientes do Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos da Administração Federal - SIAPE.
A série aponta um crescimento no total de cargos até 2014, quando o total chegou a 23 mil DAS. Desde então, houve um movimento de redução na esteira de diversas reformas adotadas pelos governos Dilma e Temer (gráfico 1). A expansão variou significativamente entre níveis hierárquicos.
Os cargos com mais poder político e administrativo, cresceram de modo mais expressivo; o DAS-6, se expandiu 50%, o DAS-5, 95% e o DAS-4, 114%, comparando-se os totais de 2014, com 1997. Quando se iniciou o processo de redução do total de cargos DAS, a partir de 2015, esta redução ocorreu quase exclusivamente sobre os cargos de nível 1 a 4, parte dos quais se converteu em Funções Comissionadas do Poder Executivo. Os quantitativos de DAS-5 e DAS-6 permaneceram estáveis ou se ampliaram um pouco (gráfico 2).
Em geral, a expansão dos cargos DAS observada ao longo da série em geral acompanhou a recomposição dos quadros da burocracia federal observada ao longo dos três mandatos do Partido dos Trabalhadores, embora a trajetória de crescimento desses cargos tenha se iniciado em 2000, ainda no governo FHC. Neste ano, a propósito, foram criados 1100 cargos DAS.
A partir de 2015, sobretudo em 2016, no âmbito das discussões por reformas para reduzir o número de órgãos federais – principalmente ministérios – e em decorrência da crise econômica a partir de 2015, grande parte dos DAS situados em níveis intermediários -- 1 a 4 -- começam a ser ou extintos ou, principalmente, convertidos em Funções Comissionadas do Poder (FCPE). Em fevereiro de 2018, os DAS haviam sido reduzidos ao total de 11.361, significativamente abaixo do ápice de aproximados 23 mil cargos, de 2014. Tais cargos foram quase inteiramente convertidos em FCPEs, que totalizavam 11.433 (PEP, 2018). [^1]
A principal característica das FCPEs, vis-à-vis os cargos DAS – afora aspectos relativos à redução do valor total pago ao ocupante – é que estes cargos necessariamente devem ser ocupados por servidores públicos efetivos de qualquer poder ou nível da administração pública [^2], o que reduz o grau de discricionariedade no momento de recrutar nomes. Em grande medida, as FCPEs oficializaram e deram status legal a um cenário que já ocorria de modo informal: fazer com que cargos já ocupados por servidores de carreira fosse transformados em uma função comissionada, aqui entendida como uma extensão das atividades que complementam ações regulares desempenhadas no interior dos órgãos. Como frisou Aldino Graef a *função*, diferente do *cargo* deve ser entendida como "uma adição de atribuições relacionadas com as atividades de direção, chefia e assessoramento às atribuições do cargo efetivo". Graef esclarece, ainda que "Esta característica de adição ou acoplamento de atribuições às atribuições de natureza técnica do cargo efetivo só tem realmente consistência se as atribuições do cargo efetivo do servidor mantiverem correlação com as atribuições de direção, chefia e assessoramento de unidade administrativa cujas competências incluam as atividades próprias do cargo efetivo. Não havendo esta estreita correlação entre as competências da unidade organizacional, as atribuições do cargo efetivo e, as atribuições de direção, chefia e assessoramento, estaremos diante de um conjunto de atribuições distintas que constituem, de fato, outro cargo."
A conversão de mais de 10 mil DAS em FCPE se alinha com este entendimento e também responde à demanda por tornar funções uma atividade privativa dos servidores das carreiras dos órgãos. Embora o decreto não seja restritivo ao ponto de obrigar que os ocupantes sejam provenientes do próprio órgão federal, significou um passo nesse sentido.
Cabe lembrar que, como se vê nas séries anuais sobre os DAS, somente até o nível 4 houve mudança. Os DAS 5 e 6 não foram reduzidos, mas se criou uma cota mínima de 60% de ocupantes obrigatoriamente vinculados ao serviço público.
Observa-se gradual ampliação do percentual de nomeados para estes cargos provenientes do próprio serviço público. Comparando-se o ano de 1999 com 2016 (antes da criação das FCPE), todos os níveis apresentavam ligeira elevação de ocupantes provenientes do serviço público (gráfico 4). A ampliação do percentual de nomeados servidores federais efetivos provenientes dos próprios órgãos foi ainda mais significativa. Há uma correlação entre a disponibilidade de servidores de carreira nos órgãos e a ocupação destes nas posições DAS. A correlação sugere que o movimento por profissionalização – a ocupação de cargos DAS por servidores federais é um dos indicativos de profissionalização – é função também da disponibilidade de servidores para ocupar tais posições, e não apenas uma deliberação discricionária das lideranças dos órgãos.
Na seção deste Atlas que apresenta aspectos da distribuição por sexo dos vínculos formais no setor público brasileiro -- de 1986 a 2017 -- consta como um dos mais notáveis resultados a dispararidade salarial a favor dos homens em quase todos os anos, Poderes e níveis federativos. Naquele caso, aventa-se que a razão da disparidade seja a presença preponderante das mulheres a) nos municípios, onde a remuneração é menor que os demais níveis federativos e b) a presenção preponderante de mulheres em ocupações com remunerações médias mais baixas.
Pois bem. Ao observar a ocupação de homens e mulheres sob uma nova ótica, referente à distribuição de poder administrativo a partir da alocação discricionária de cargos de confiança, observa-se o mesmo padrão de desigualdade favorável os homens.
A distribuição desigual de poder na administração federal é visível no percentual de mulheres nomeadas para cargos DAS. Quanto maior é o nível e o poder administrativos destes cargos, menor é a proporção de mulheres. No nível 6, o mais alto, o percentual de mulheres gravitou sempre abaixo ou em torno de 20%; No nível 5, pouco acima desse percentual. Nos níveis mais baixos, como 1, 2 e 3, embora raramente cheguem a ser maioria, a distribuição é mais equânime e gravita em torno de 40% e 45%. O padrão apresentou grande estabilidade ao longo da série e apenas no nível 5 houve alteração significativa. Em 2015 as mulheres nessas posições chegaram a 29%, 10 p.p acima dos 19% relativos ao ano de 1999 (gráfico 5).
A distribuição percentual, por sexo, na burocracia dirigente de alto-escalão -- DAS 5 e 6 -- revela que a proporção de mulheres, embora bastante desigual no conjunto, varia em intensidade entre ministérios e mandatos presidenciais. A comparação entre os anos de 1999 (FHC), 2006 (Lula), 2012 (Dilma) e 2017 (Temer),indica os respectivos percentuais de mulheres nomeadas: 18%, 21%, 42% e 45%. Tanto os dois últimos governos dobraram a participação das mulheres quanto, contra a intuição comum, o governo Temer apresenta alta taxa média de participação feminina – sobretudo ao se relembrar que em seu mandato foi diminuto o número de mulheres escolhidas como ministras (gráfico 6).
Os cargos comissionados na administração municipal e e estadual puderam ser estimados a partir dos dados da pesquisa Perfil dos Municípios Brasileiros (Munic) e Perfil dos Estados Brasileiros (Estadic), ambas do IBGE. No caso dos estados, a série anual se limita a três anos. Ainda assim, possibilita uma comparação entre os níveis subnacionais e entre estes e o nível federal.
Nos municípios, entre 7% e 8% do total de ocupados são de cargos em comissão, sem variação significativa ao longo dos anos com dados disponíveis. O percentual é bem superior ao que se observa no âmbito dos estados, em que se situam entre 3% e 4% - em elevação, nos anos registrados. Este percentual estadual é próximo ao observado no nível federal, cujo total de cargos de confiança (DAS) esteve sempre pouco abaixo de 4% do total de servidores civis ativos. Note-se que estes dados excluem as denominadas "funções de confiança" e "funções gratificadas", cujo total é de aproximadamente 80 mil. Entretanto, como se tratam atribuições adicionais para servidores públicos, não devem ser consideradas uma nova posição.
A média do percentual de cargos comissionados nos estados, nos anos para os quais há registro – 2012-2014 –, por unidade federativa indica que há diferenças significativas. Em termos percentuais, Roraima, Amapá e Goiás apresentam os maiores percentuais (16%, 11% e 8%) e Minas Gerais (1,5%), Paraná (1,5%) e Santa Catarina (1,2%) os menores percentuais.
Para os anos 2007 e 2010 os dados municipais não estão disponíveis. Por isso, para o nível federal foram incluídos apenas os mesmos anos.