2012 . Ano 9 . Edição 74 - 31/10/2012

Foto: Marcello Casal Jr/ABr

Embora existam projetos de expansão, o custo da eletricidade no Brasil é visto como um dos fatores que tiram a competitividade da indústria nacional

Marcel Gomes – de São Paulo

O governo tem usado de incentivos, convencimento e pressão para incentivar o investimento privado e reduzir os efeitos internos da crise internacional. Apesar das privatizações dos anos 1990, grande parte do dinheiro alocado em serviços e infraestrutura foi feito pelo Estado. A necessidade de planejar e atender à população com qualidade e preços competitivos colocam em pauta também a necessidade de uma fiscalização mais eficiente por parte das agências reguladoras

Foto: Andreia Reis

Falta de investimento privado em energia tem levado o sistema a falhas como um blecaute em maio de 2009, em São Paulo

O governo federal “inaugurou” em 2012 a temporada de caça aos investimentos privados. Com o diagnóstico de que o empresariado pode fazer muito mais pelos setores de infraestrutura, sobretudo aqueles em que participa da gestão, a presidenta Dilma Rousseff tem empregado diversos mecanismos de incentivo, pressão e convencimento.

Para os transportes, como rodovias e aeroportos, a estratégia é fazer novas concessões. No caso das telecomunicações, a solução foi pressionar as companhias através de mecanismos regulatórios. E, para o ramo da energia, em que o novo marco regulatório mantém o setor atrativo para empresas privadas, a moeda de troca é a revisão dos contratos, que começam a vencer em 2015. O objetivo imediato é reduzir o custo da conta de luz.

ESSENCIAL PARA O CRESCIMENTO A elevação da taxa de investimento do Brasil, hoje abaixo de 20%, é vista como fundamental para fazer o país crescer de modo sustentável. A meta é evitar o chamado “voo de galinha”, imagem marcante de vários momentos da história econômica brasileira, em que períodos curtos de expansão são sucedidos por fases de estagnação – nem tão curtas assim. Sinal de que a preocupação é atual, os últimos dados disponíveis do Produto Interno Bruto (PIB), referentes ao segundo trimestre, desanimaram. A economia cresceu apenas 1,2% nos doze meses anteriores a junho, conforme o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

O problema é que havia poucos sinais de recuperação no horizonte. Isso é revelado por um outro indicador divulgado pelo IBGE junto com o PIB: a Formação Bruta de Capital Fixo. Esse índice, que mede quanto as empresas gastaram com bens de capital, como máquinas e equipamentos, caiu 0,7% no trimestre, acumulando recuo de 0,3% em doze meses. São justamente os investimentos das empresas, tão necessários para aquecer a economia, que não dão sinais de avanço. Sem isso, torna-se mais difícil que o crescimento do PIB em 2012 supere sequer os 2%, um índice pequeno se comparado aos demais países em desenvolvimento.

Não há dúvida que os investimentos privados podem ajudar a mudar esse cenário. Mas não de qualquer maneira. A experiência brasileira, sobretudo na era das privatizações da década de 1990, revela que o empresariado, por si só, não possui a solução para todos os nossos males econômicos. Basta lembrar a crise do apagão, entre 2001 e 2002, poucos anos após a venda de distribuidoras de eletricidade; o alto custo e a baixa qualidade dos serviços de telefonia, apesar de sua evidente expansão; e o elevado preço dos pedágios em parte das rodovias sob concessão.

Como, então, atrair o investidor privado sem tirar do Estado seu poder regulador? Como permitir que o empresário se interesse pelas concessões e ganhe dinheiro, sem prejudicar o interesse público? Essas questões têm sido enfrentadas por técnicos do governo e pela presidenta Dilma, em particular. Enquanto críticos afirmaram que o governo faz privatizações mesmo após denunciá-las durante a campanha eleitoral, a presidenta responde com a alegação de que as novas concessões são “parcerias”, nas quais o arranjo normativo garantiria o “fortalecimento das estruturas de planejamento e de regulação”.

Foto: Alberto Coutinho/Secom

Construção da Ferrovia de Integração Oeste-Leste, que ligará Ilhéus (BA) a Figueirópolis (TO). Obra realizada com recursos do PAC

TRANSPORTES E LOGÍSTICA Entre as carências de infraestrutura do país, uma das mais notáveis está no setor de transportes e logística. A matriz rodoviária, a mais cara e poluente, predomina no deslocamento das mercadorias. Em um país continental, caminhões transitam por milhares de quilômetros em estradas esburacadas e mal sinalizadas. Para atacar o problema, o governo lançou em agosto o Programa de Investimentos em Logística, que prevê a aplicação de R$ 133 bilhões em obras de rodovias federais e ferrovias, ao longo de 25 anos.

Foto: Sérgio Vale/Agência de Notícias do Acre

Governo do Estado, TCU e Denit debatem especificidades da construção civil no Estado. Obras de infraestrutura no Estado do Acre.

O programa prevê a concessão de 7,5 mil quilômetros de estradas e a duplicação de 5,7 mil. O modelo de disputa selecionará a concessionária pelo menor valor de tarifa de pedágio a ser cobrada dos usuários, o que já foi testado em outras concessões de rodovias, como a Fernão Dias, entre São Paulo e Belo Horizonte. Por exigência contratual, o concessionário só poderá exigir pedágio após a conclusão de 10% das obras previstas. Cobrança em área urbana é proibida.

Foto: Sidney Murrieta
	“Depois da concessão desses 5,7 mil km de rodovias, não haverá muitos outros trechos que interessarem ao setor privado. [...] Há pouca disposição das empresas para construir novas rodovias. A opção é sempre receber a estrutura já pronta” Carlos Álvares da Silva Campos Neto, coordenador do Ipea

A expectativa do governo é elevar o investimento privado. Em 2011, o empresariado alocou R$ 3,8 bilhões nas rodovias, alta de 40% sobre 2002. É pouco, porém, se comparado ao que o setor público vem investindo. Em 2011, os governos federal, estaduais e municipais colocaram R$ 10,5 bilhões nas estradas, com expansão de 238% sobre 2002. Esses montantes, compilados pelo coordenador de Infraestrutura Econômica do Ipea, Carlos Alvares da Silva Campos Neto, foram atualizados em valores de dezembro de 2011.

No caso das ferrovias, o Programa de Investimentos em Logística também aposta no apoio do capital privado para a reforma e construção de 10 mil quilômetros de trilhos. Há trechos considerados estratégicos em termos de logística, como o ferroanel de São Paulo e as ligações ao porto de Santos e entre Rio de Janeiro e Vitória. O modelo escolhido pelo governo mais uma vez se foca na menor tarifa: o leilão de concessão será vencido pela companhia que oferecer o mais baixo preço para o trânsito dos trens. Além disso, os trilhos terão de ser compartilhados por várias empresas.

INCENTIVO ESTATAL Entretanto, para aguçar o interesse do setor privado, o governo comprará, através da estatal Valec e após a finalização das obras, toda a capacidade de transporte de cargas, e a revenderá depois aos interessados, por meio de ofertas públicas. Os trilhos, assim, poderão ser usados por operadores ferroviários ou mesmo pelas próprias concessionárias. A vantagem para essas últimas é que o prejuízo será do governo, se a demanda for menor do que a capacidade construída.

Com isso, também no setor ferroviário a expectativa é de aumento da participação privada. Em 2011, o investimento dos empresários em ferrovias alcançou R$ 1,5 bilhão, alta de 110% sobre 2002. Mas, assim como no caso das estradas, a expansão foi bem menor do que a registrada pelos investimentos públicos, que atingiram R$ 4,5 bilhões no ano passado, 290% a mais do que em 2002.

Foto: Carolina Macedônio Amâncio

O investimento na melhoria e na modernização dos portos continua sendo um ponto fundamental na política de expostações. Acima, o porto de Santos (SP)

DÚVIDAS E DESAFIOS Apesar da expectativa do governo em atrair o empresariado, o coordenador do Ipea Campos Neto alerta que há um teto não muito alto para eles. “Depois da concessão desses 5,7 mil km de rodovias, não haverá muitos outros trechos interessantes para o setor privado”, diz ele. Isso significa que o poder público jamais poderá abandonar seu papel de investidor em estradas, sobretudo na abertura de novas rotas. “Há pouca disposição das empresas para construir novas rodovias. A opção é sempre receber a estrutura já pronta”, explica Campos Neto.

Foto: Carolina Macedônio Amâncio

O investimento na melhoria e na modernização dos portos continua sendo um ponto fundamental na política de expostações. Acima, o porto de Santos (SP)

O coordenador do Ipea diz que a mesma lógica vale para os aeroportos. Em fevereiro, o governo leiloou os terminais de Guarulhos, Brasília e Campinas, e planeja fazer o mesmo com as estruturas de outras cidades. Os leilões arrecadaram R$ 24,5 bilhões, e os concessionários terão de investir mais R$ 16 bilhões durante o período do contrato. Campos Neto alerta, porém, que a iniciativa privada tem interesse em apenas “10 ou 12 dos 66 aeroportos administrados pela Infraero”. Nesse caso, também, o poder público terá de se manter como um grande investidor aeroportuário. Em 2011, o investimento nesse setor no país era praticamente 100% público, seja via orçamento fiscal ou Infraero. No total, foram aplicados R$ 1,9 bilhão no ano passado, alta de 267% sobre 2002.

Foto: Adenilson Nunes/Secom

Apresentação do Projeto do Porto Sul, na Câmara Municipal de Ilhéus (BA), em agosto. A unidade representará uma importante via de exportação de minério de ferro

ÁREA ATRAENTE Se há uma área que, na opinião de Campos Neto, poderá conquistar mais o interesse do empresariado, é a de portos. Não é à toa que o governo federal prepara um novo pacote para o setor, em que se prevê a construção de terminais pela iniciativa privada e a aplicação de novos investimentos em unidades arrendadas antes da Lei 8.630 (Lei dos Portos), o que seria possível a partir do lançamento de um novo marco regulatório. Espera-se que três novos terminais devam ser construídos e administrados pela iniciativa privada: um em Ilhéus (BA), outro em Manaus (AM), e um porto de águas profundas em Vitória (ES).

“Há muitos atrativos para os portos, como um investimento menor para a construção, se comparado a outras obras, e a carência que temos no setor, que viu o comércio internacional crescer 125% entre 2003 e 2011, em termos de valor”, diz o coordenador o Ipea. Ele espera que esses novos aportes ajudem a elevar a taxa de investimento total em infraestrutura no Brasil – que cresceu para R$ 23,1 bilhões em 2011, um montante 141% superior ao de 2002, mas que ainda se mantém bem abaixo do aplicado por outros países emergentes. O Brasil investe cerca de 0,7% de seu PIB em infraestrutura, enquanto China, Rússia e Coreia superam os 3%.

TELECOMUNICAÇÕES NA BERLINDA Se no setor de transporte a estratégia do governo federal para atrair investimento privado é o convencimento, no caso das telecomunicações predomina a pressão. Segundo Rodrigo Abdalla de Sousa, pesquisador do Ipea e especialista no tema, entre as privatizações da década de 1990 e o ano de 2009 predominou o “modelo neoliberal”. “Tudo estava entregue às empresas. Elas fariam o investimento e a operação, e estiveram submetidas a uma regulação atrasada e fraca”, afirma. Sem uma coordenação central, os investimentos se concentraram “no setor comercial de Brasília, na avenida Paulista, em São Paulo, e na avenida Rio Branco, no Rio”, deixando grandes clarões pelo país. Mesmo nas regiões mais endinheiradas, porém, o serviço tornou-se caro e de baixa qualidade Essa história começou a mudar, explica Sousa, com o lançamento do Programa Nacional de Banda Larga, em 2010. Seu objetivo é proporcionar o acesso ao serviço a 40 milhões de domicílios brasileiros até 2014, a um preço mais barato que o oferecido, à época, pelas operadoras privadas. A Telebrás foi reativada para executar o programa e prestar suporte a políticas de conexão à internet direcionadas a universidades, centros de pesquisa, escolas, hospitais e outras localidades de interesse público. Por sua vez, as operadoras privadas oferecem os planos de acesso mais baratos ao consumidor final – o que, muitas vezes, não acontece, segundo recorrente denúncia da organização não governamental Instituto de Defesa do Consumidor (Idec).

Foto: Carol Garcia/Secom

Em 2011, o empresariado alocou R$ 3,8 bilhões nas rodovias, alta de 40% sobre 2002. O setor público, por sua vez, investiu R$ 10,5 bilhões no setor, com expansão de 238% no mesmo período

Na época de anúncio do programa, os investimentos foram estimados em R$ 12,8 bilhões, entre desonerações, capitalização da Telebrás, investimentos em pesquisa e financiamentos. Ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) caberia a metade da origem desses recursos, majoritariamente do Estado. Mas, se o setor público fazia sua parte corrigindo erros da privatização, qual seria a contribuição do setor privado?

Foto: Sidney Murrieta
	“Tudo estava entregue às empresas [de acordo com o modelo neoliberal]. Elas fariam o investimento e a operação, e estiveram submetidas a uma regulação atrasada e fraca” Rodrigo Abdalla de Sousa, pesquisador do Ipea e especialista no tema

A resposta a essa questão começou a se materializar com a insatisfação pública manifestada através das listas de reclamações de usuários mantidas pelos Procons. Em julho deste ano, diante da baixa qualidade dos serviços, o Procon de Porto Alegre decidiu proibir as quatro grandes operadoras de telefonia móvel – Vivo, Tim, Claro e Oi – de venderem novos planos. Mais tarde, a proibição foi levada a todo o estado. O exemplo gaúcho exigiu que a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) tomasse providências.

Como o problema não atingia apenas o Rio Grande do Sul, a Anatel decidiu proibir a venda de novos chips em todo o país. A penalização foi aplicada por estado e atingiu a operadora com maiores problemas em cada um deles. Claro, Tim e Oi foram penalizadas, e apenas a Vivo escapou. Todas, porém, tiveram de apresentar um plano de investimentos para superar as carências. As operadoras foram ao governo e prometeram injetar de cerca de R$ 20 bilhões até 2014, sendo que R$ 4 bilhões teriam sido garantidos pela suspensão da venda de novos chips. Os recursos devem ser aplicados, sobretudo, no aumento do número de antenas de telefonia celular, em equipamentos para aumentar a taxa de transmissão de dados e na melhoria do atendimento aos clientes.

ENERGIA MAIS BARATA A crise do apagão e a necessidade de racionamento de energia, entre 2001 e 2002, revelaram que o modelo energético brasileiro, desverticalizado pelas privatizações dos anos 1990 e deixado ao sabor do mercado, não funcionava mais. Entre 2003 e 2004, uma nova legislação para o setor lançou as bases de um modelo que, sem abrir mão do setor privado, fortaleceu o papel coordenador do Estado. Foi criada uma entidade responsável pelo planejamento de longo prazo, a Empresa de Pesquisa Energética (EPE), justamente com a função de avaliar permanentemente a segurança do suprimento de eletricidade.

Em termos de financiamento de novos projetos, a aposta foi em um mecanismo chamado “project finance”, feito com o objetivo de atrair tanto recursos privados quanto públicos. Esse mecanismo ajuda a diluir os riscos de implantação e operação de um novo projeto entre todos os atores envolvidos no setor energético. Isso ocorre porque o fluxo de caixa do projeto é a principal fonte de pagamento do serviço e da amortização do capital de terceiros, enquanto no financiamento corporativo tradicional as garantias são calcadas principalmente nos ativos dos investidores.

Foto: Ventura

O porto de Manaus, principal terminal de transportes do Amazonas, deve ser ampliado nos próximos anos

Novas hidroelétricas em construção utilizam o mecanismo. Entre elas, o projeto de Belo Monte, tocado pelo consórcio Norte Energia, que tem entre seus membros empresas estatais e privadas como Chesf, Queiroz Galvão e Vale. “O ‘project finance’ trouxe segurança aos investidores”, explica o consultor em energia e diretor do Sindicato dos Engenheiros do Estado de São Paulo Carlos Augusto Kirchner. O mesmo valeria para o BNDES, que também financia a maior parte das grandes e bilionárias obras, inclusive Belo Monte. “Se é mais seguro para o investidor privado, também é para o BNDES”, defende Kirchner.

Foto: Beatriz Arruda
	“O ‘project finance’ trouxe segurança aos investidores. [...] Se é mais seguro para o investidor privado, também é para o BNDES” Carlos Augusto Kirchner consultor em energia e diretor do Sindicato dos Engenheiros do Estado de São Paulo

Para Campos Neto, do Ipea, realmente o “investimento privado deixou de ser um problema para o setor elétrico”. Isso não significa, porém, que o governo tenha deixado as empresas do setor, estatais ou privadas, livres de pressão. A bola da vez é o custo da eletricidade no Brasil, visto como um dos fatores que tiram a competitividade da indústria nacional e comprometem o orçamento das famílias.

Como explica o coordenador do Ipea, o custo da energia é relativamente alto – apesar de a produção majoritariamente hidroelétrica ser pouco onerosa – por causa dos encargos tributários e da forma como foram feitos os reajustes após a privatização, baseados no IGPM. “Esse índice variou sempre 20% acima do que o IPCA [o índice oficial de inflação] entre 1996 e 2011”, afirma. “Por isso, desde 2007 os novos contratos passaram a ser feitos com base no IPCA, o que deve evitar aumento real do preço da energia”, diz.

Agora, com a proximidade do vencimento das concessões feitas nos anos 1990, o que acontecerá a partir de 2015, o governo apostará na redução das tarifas. Isso será feito através de corte de encargos e dos preços pagos às usinas hidroelétricas. A justificativa é que os investimentos utilizados na construção das obras no passado já foram quitados, o que reduz custo de operação e manutenção das turbinas.

RECURSOS PRIVADOS Em linhas gerais, o governo concluiu que não pode abrir mão dos recursos privados em obras de infraestrutura. O orçamento fiscal, do qual são dependentes setores como o de transportes, foi capaz de erguer grandes obras pelo território, um patrimônio que é de todos. Entretanto, os desafios trazidos pela inclusão de milhões de brasileiros nos últimos anos pedem a diversificação das fontes de financiamento e de gestão.

É preciso considerar, ainda, que setores como o de aeroportos jamais poderão abrir mão dos investimentos públicos, porque o mercado não tem interesse por alguns equipamentos. Diante disso, fica o Estado com a obrigação de se manter como investidor em grandes obras que, apesar de menos rentáveis do ponto de vista econômico, são fundamentais para a população.

Foto: Jorge Andrade

Aeroporto de Brasília. A modernização e a ampliação de terminais aéreos serão feitas com a participação do capital privado e investimento estatal