2005. Ano 2 . Edição 8 - 1/3/2005

A indefinição sobre o sistema regulatório inibe os investimentos na expansão e modernização dos portos brasileiros e prejudica as exportações.
 

Por Clarissa Furtado, de Brasília

Principal porta de entrada e saída de mercadorias no país, os portos brasileiros iniciaram o ano de 2005 com esperança de reverter o quadro preocupante em que se encontram - resultado de mais de uma década de falta de investimento e de problemas na organização do setor. A promessa de liberação de recursos pelo governo - 226 milhões de reais em 2005 - e o anúncio de vários investimentos privados são motivo de comemoração. A modernização dos portos entrou na agenda de prioridades do governo federal.

A tarefa para os técnicos de Brasília não é pequena. É preciso rever a organização e os marcos regulatórios para assegurar o desenvolvimento do setor, bem como sanear e reestruturar as oito Companhias Docas federais e as empresas estaduais e municipais responsáveis pela administração dos 40 portos públicos brasileiros. Até hoje as empresas públicas não se adequaram totalmente à função que ganharam após a Lei de Modernização de Portos (Lei nº 8.630), de 1993: administrar os operadores privados e criar uma relação mais estável e segura entre o poder público e os empresários, além de realizar os investimentos necessários à manutenção e à modernização da infra-estrutura comum.

Definir a estrutura e o marco regulatório já é uma tarefa e tanto, mas existem problemas que pedem medidas urgentes, pois causam impactos diretos no cotidiano dos exportadores. A maioria dos portos sofre com a falta de calado - ou seja, de profundidade de águas. Ao longo do tempo, a movimentação dos navios acumula lama no fundo do mar e, com isso, em alguns portos os navios são obrigados a esperar a maré cheia para entrar no cais, ou devem carregar menos peso, ocupando apenas parte da sua capacidade de carga.

A solução é a dragagem do material acumulado, que deve ser feita em prazos regulares, geralmente de dois em dois anos. Em alguns portos a última dragagem foi feita há dez anos, por falta de dinheiro, lentidão no processo de licitação ou dificuldades na liberação das licenças ambientais. Mais sério, e também de solução mais dispendiosa, é o problema do acesso aos portos brasileiros. As ferrovias não são suficientes e as rodovias estão em péssimo estado. A situação se repete na maior parte dos portos e é agravada pela falta de armazéns em número suficiente para organizar o fluxo de carga e evitar filas de caminhões.

Burocracia Para completar, os exportadores e importadores sofrem com o excesso de burocracia na liberação das cargas. Há inúmeros órgãos do governo na beira do porto, entre eles o Ministério da Defesa, a Agência de Vigilância Sanitária (Anvisa), a Receita Federal e o Ministério da Agricultura. Cada um deles é responsável por um tipo de documento e por conferências físicas nas mercadorias. Não existe um cadastro único do governo, e o dono da mercadoria é obrigado a fornecer a mesma informação a todos os órgãos - em formulários diferentes.

Somados, esses entraves levam a demoras nos portos e ao pagamento de altos valores em multas pelo tempo em que o navio fica parado. Levantamento feito em maio de 2004 pela multinacional de soja Bunge, de origem holandesa, previa que as empresas brasileiras pagariam cerca de 1,2 bilhão de dólares em multas aos donos dos navios. Segundo o estudo, o Brasil registra a média de 22 dias por ano de estadia adicional de navios nos portos no período da safra. Na entressafra, esse tempo cai para cerca de dez dias. Cada dia parado custou, em 2004, 50 mil dólares por navio.

É mesmo incrível que com tantas dificuldades as exportações brasileiras não tenham parado de crescer nos últimos anos. Foi por esses portos combalidos que saíram, no ano passado, cerca de 95% dos 96,4 bilhões de dólares exportados pelo país. Para 2005, a previsão de vendas externas chega a 108 bilhões de dólares. A tendência é de evolução crescente e, mantendo-se as condições normais de temperatura e pressão da economia, a principal pedra no caminho dos exportadores é exatamente a limitação em matéria de infra-estrutura de transportes. Durante a safra recorde de soja do ano passado, as filas de caminhões esperando para entrar no porto de Paranaguá retrataram a situação e criaram o temor de um futuro "apagão logístico".

"O presidente Luiz Inácio Lula da Silva pediu, em junho de 2004, que uma comissão interministerial elaborasse soluções para o setor de custo baixo, curto prazo e alto impacto, para evitar uma situação pior em 2005", conta Maurício Muniz, subchefe adjunto da subchefia de articulação e monitoramento da Casa Civil. Foi criada a Agenda Portos, sob a coordenação geral da Casa Civil, composta de representantes dos ministérios dos Transportes, Fazenda, Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, Agricultura e Planejamento.

A comissão lançou no final do ano passado um conjunto de medidas prioritárias voltadas para os 11 principais portos brasileiros em movimentação de cargas: os de Rio Grande (RS), Paranaguá (PR), Vitória (ES), Rio de Janeiro (RJ), Santos (SP), Itajaí (SC), São Francisco do Sul (SC), Sepetiba (RJ), Salvador (BA), Aratu (BA) e Itaqui (MA), que juntos respondem por 89% das exportações brasileiras. Os investimentos definidos pela Agenda Portos para este ano somam 57 milhões de reais, saídos do Orçamento da União.

Além disso, para obras maiores e de médio prazo, como a construção de acesso rodoviário da BR-101 ao porto de Itajaí, em Santa Catarina, foram liberados 169 milhões de reais provenientes de um projeto piloto firmado com o Fundo Monetário Internacional (FMI). O Fundo permitiu que o governo não incluísse entre os gastos que entram no balanço do superávit primário 2,9 bilhões de reais destinados a obras de infra-estrutura. Este era um pleito antigo do governo brasileiro, cujo argumento, aceito finalmente pelo FMI, é de que a redução da exigência de superávit fiscal para investimento em obras de infra-estrutura resulta em crescimento econômico, desenvolvimento e maior arrecadação de tributos.

Incentivo fiscal Das discussões da Agenda Portos saiu também o Regime Tributário para Incentivo à Modernização e Ampliação da Estrutura Portuária - Reporto. É uma medida de incentivo fiscal que prevê a isenção do pagamento de Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) na compra de máquinas e equipamentos para os portos.

A medida reduz de 25% a 30% o custo das máquinas. Com isso, a expectativa é que, em 2005, até 3 bilhões de dólares sejam investidos na modernização do sistema portuário, melhorando a produtividade do sistema. O montante equivale a tudo o que se gastou no setor durante os últimos oito anos. Nos portos do Brasil, 40 contêineres são embarcados em uma hora. No porto de Cingapura, no sudeste da Ásia, muito mais moderno, são embarcados 100 contêineres por hora.

Além do Reporto e da liberação de recursos, a Agenda Portos também previu a revisão da burocracia para o embarque e tem a proposta de criar um centro administrativo em que se reuniriam todos os órgãos do governo atuantes na liberação dos navios. Outra responsabilidade da Agenda Portos será estudar a questão institucional, ou seja, a forma de gestão dos portos.

A idéia do governo é debruçar -se sobre o funcionamento das Companhias Docas, dos Conselhos de Administração Portuária (CAP) - órgãos consultivos compostos por representantes do governo, setor privado e trabalhadores - e do Órgão Gestor de Mão-de-Obra (Ogmo), criado para cuidar da escalação de funcionários, substituindo o papel que antes era dos sindicatos. Uma terceira frente será a revisão da Lei dos Portos e dos contratos de arrendamento firmados entre o governo e os operadores portuários privados.

O objetivo de toda essa mobilização é melhorar os custos portuários - elemento-chave da competitividade do país em um mundo globalizado. O Brasil, com todos esses problemas, tem um custo muito mais alto do que a média mundial. Enquanto no melhor porto do país se gastam 12 dólares para embarcar 1 tonelada, a média mundial é de 7,02 dólares por tonelada, segundo dados da consultoria Trevisan. No porto de Cingapura o exportador despende 5 dólares e no de Roterdã, na Holanda, o gasto é de apenas 4,8 dólares por tonelada.

Para atingir o nível de produtividade de portos como o de Roterdã ou o de Cingapura, será preciso investir pesadamente na modernização de equipamentos. Ariel Pares, secretário de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, lembra que o governo brasileiro passou os anos 90 construindo dois grandes portos, o de Suape, em Recife, e o de Pecém, no Ceará. Para ele, o sistema portuário requer apenas ajustes pontuais, principalmente em questões relacionadas ao acesso rodoviário e ferroviário e à produtividade.

Pecém e Suape, por exemplo, embora novos e modernos, têm capacidade ociosa porque não contam com um bom sistema de acesso que lhes permita receber cargas da região centro-norte do país. Quando foram planejados, segundo Pares, havia a intenção de construir a ferrovia Transnordestina, que chegaria aos dois portos, e também de duplicar a BR-101. Nenhum desses projetos saiu do papel.

Acesso As Parcerias Público-Privadas (PPP) e concessões atraentes ao setor privado podem mudar esse quadro. "O porto de Itaqui, no Maranhão, por exemplo, tem grande profundidade de calado e condições de aumentar a exportação de soja, recebendo a produção do Centro-Oeste. Mas para isso depende da conclusão da ferrovia Norte-Sul", diz Pares. A dificuldade de acesso é também o principal problema do porto de Paranaguá, responsável pelo escoamento de boa parte da soja produzida no país. Segundo Pares, seria preciso aumentar a capacidade da ferrovia operada pela América Latina Logística (ALL) e expandir o porto.

De acordo com ele, uma alternativa mais barata e rápida é a melhoria das condições de armazenagem no caminho até Paranaguá. "Uma solução seria ampliar um entreposto que já existe na cidade de Ponta Grossa, cerca de cem quilômetros distante do porto. Assim, o produto poderia ficar estocado e chegar ao navio num fluxo controlado. E os caminhões estariam liberados para novas viagens." Principal produto exportado por Paranaguá, a soja hoje já ocupa 73% da capacidade de granéis sólidos do porto paranaense, segundo dados da consultoria Trevisan.

No porto de Santos, o percentual chega a 52%. Os dois complexos devem receber investimentos para aumentar a capacidade de receber o produto. No entanto, o estudo da Trevisan aponta que isso ainda não será suficiente para absorver toda a produção. Se confirmada a exportação de 22,5 milhões de toneladas de soja prevista pelo estado do Mato Grosso para 2010, faltará margem para 5,5 milhões de toneladas.

Outro porto que pode ganhar competitividade nos próximos anos é o de Sepetiba, no Rio. Ele não tem problema de calado e conta com equipamentos modernos, mas sofre com a dificuldade de acesso. Por enquanto, apenas uma ferrovia chega até lá, de propriedade da empresa MRS Logística, e o acesso por caminhão é dificultado pela necessidade de passar pela cidade do Rio de Janeiro, atravessando a ponte Rio-Niterói.

A construção de um arco rodoviário contornando a cidade do Rio, prevista para ser iniciada em março deste ano, reduzirá o problema. Além disso, o Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) estuda a possibilidade de financiar a construção de uma ligação rodoviária entre a via Dutra e Sepetiba, que ficaria a cargo da concessionária NovaDutra. "Mas para aumentar o fluxo de cargas para o porto e promover uma maior competição de Sepetiba com Santos, é necessário construir um ferroanel fora da cidade do Rio de Janeiro levando as cargas até Sepetiba", diz Pares.

Atualmente, Santos é o principal porto brasileiro. Recebe cargas de todo o país. No ano passado, 27,9% das exportações passaram por lá. Até o começo deste ano, a dragagem era um dos problemas mais graves do porto de Santos. Dificuldades no licenciamento ambiental atrasaram o início da obra. A história é um libelo. A liberação não saía porque a Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental de São Paulo (Cetesb), responsável por conceder a autorização, exigia que fossem colocadas no local algumas ostras, que seriam retiradas periodicamente para avaliar as condições ambientais.

O problema é que a espécie de ostra exigida só existe em Santa Catarina e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) do estado não permitia a saída das ostras. Depois de muita negociação, elas chegaram a um consenso e, no final de fevereiro, começou a ser feita a retirada de cerca de 2,2 milhões de metros cúbicos de lama do porto.

O principal desafio de Santos agora é superar o gargalo do acesso aos terminais portuários. Os caminhões que saem de São Paulo com destino ao porto gastam 90 minutos na viagem, mas quando chegam ao porto ficam parados até 24 horas aguardando para ser descarregados. As obras de ampliação das rodovias perimetrais dentro do porto já estão em andamento. O acesso ferroviário também depende de novos investimentos e da resolução de problemas de regulação.

As principais ferrovias do país desembocam em Santos, mas apenas uma empresa, a MRS Logística, detém os 18 quilômetros finais da estrada de ferro que chega ao cais. Para completar o trecho final da viagem, vagões que andaram a uma velocidade média de 20 quilômetros por hora durante todo o percurso, diminuem o ritmo para cerca de dois quilômetros em média porque têm de trocar a locomotiva e apresentar uma série de documentos para ter sua passagem liberada. Isso resulta da demora na criação de uma regulação clara sobre o compartilhamento das malhas.

"O modelo de privatização das ferrovias dividiu as malhas em lotes e não previu integração. O resultado foi a criação desse monstro que acaba gerando atrasos na entrega das cargas", afirma Fabrizio Pierdomenico, diretor comercial e de desenvolvimento da Docas do Estado de São Paulo, responsável pela administração do porto de Santos.

Regulação Será preciso aprimorar o sistema de regulação também no que diz respeito aos portos. Em 1993, o setor passou por um grande marco: a Lei de Modernização dos Portos determinou que o poder público delegasse a operação portuária à iniciativa privada por meio de concessões. As Companhias Docas deixaram de cuidar do embarque e do desembarque dos navios e passaram a tratar de conceder áreas aos interessados em atuar no setor. Em alguns portos, já havia esse tipo de concessão.

Onde não existia, foram firmados contratos de arrendamento válidos por 25 anos. Além disso, foram criados inúmeros terminais privados, para os quais também é preciso contrato com o Poder Público. A tarefa do governo, com a edição da lei, passou a ser a concessão, a fiscalização e a organização do sistema, incentivando a competição e o desenvolvimento dos portos. E, ainda, o investimento na manutenção da parte comum, como o acesso pelo mar - o que inclui as obras de dragagem - e por terra.

A lei também possibilitou a descentralização do controle dos portos, permitindo à União delegar a administração portuária aos estados e municípios, o que foi feito nos portos de Paranaguá e Antonina ou no porto de São Francisco do Sul, em Santa Catarina, entre outros. Desde então, a movimentação nos portos brasileiros cresceu quase 65% e houve, de fato, uma grande melhoria no setor. Mas ainda faltaram regulamentações e o Poder Público deixou de cumprir boa parte de suas tarefas, como os investimentos em infra-estrutura e a reorganização das Companhias Docas.

Contratos Há uma falha na regulamentação que provoca bastante controvérsia e insegurança: é a revisão dos contratos de concessão antigos, que já existiam antes da Lei de 1993. Muitos deles, que tinham prazo de 25 anos, estão vencendo. A lei previu que esses acordos deveriam ser adequados à nova legislação antes de serem renovados ou extintos, mas para isso era preciso uma regulamentação da norma, que não chegou a ser feita. "Temos casos de contratos grandes, com empresas como Bunge, Cargill e Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), que estão vencendo, assim como inúmeros contratos pequenos.

E não há regra clara para sua adequação à Lei nº 8.630. Agora é que estamos discutindo uma solução, em parceria com a Casa Civil. Um resultado deve ser anunciado em breve. A idéia é permitir a prorrogação de um prazo de transição, desde que sejam atendidos alguns quesitos, como a apresentação de projetos de investimento. Depois desse prazo, será feita licitação", diz Paulo de Tarso Carneiro, diretor do Departamento de Programas de Transportes Aquaviários do Ministério dos Transportes. Mas pode surgir um problema jurídico nessa prorrogação temporária, já que o artigo nº 175 da Constituição Federal exige a realização de licitação para qualquer tipo de concessão.

Para Wilen Manteli, presidente da Associação Brasileira de Terminais Portuários (ABTP), a falta de definição para os contratos antigos e problemas para implantação de novos arrendamentos refletem a ausência de uma política portuária nacional e são o principal nó do setor. "O investimento privado nos portos não acontecerá se não houver regras claras sobre os contratos de arrendamento, garantindo que eles serão respeitados por pelo menos 50 anos.

É preciso, ainda, ter garantia da parte do governo de que o investimento na infra-estrutura será feito", diz Manteli. "A indefinição já está afastando investimentos. Sei que existem pelo menos sete empresas com intenção de investir mais de 300 milhões de reais nos portos, que aguardam uma posição mais clara do governo." 

Revisão Olivier Girard, diretor da Trevisan, considera que os contratos antigos precisam ganhar mais flexibilidade. "Os acertos eram muito rígidos e não permitiam, por exemplo, que um operador que trabalhava com um produto passasse a embarcar outro tipo de carga", diz. Mas, para o consultor, responsável pela elaboração de um documento que serviu de base à criação da Agenda Portos, mais importante ainda é dar maior profissionalismo às Companhias Docas brasileiras.

As Docas passaram os últimos anos endividadas com elevados passivos trabalhistas e com o pagamento de equipamentos adquiridos pela estatal do setor, a Portobrás, extinta em 1990. No início do governo Lula, começou um processo de saneamento das empresas que, em 2002, acumulavam um prejuízo superior a dois bilhões de reais, mas assim diversas empresas ainda enfrentam dificuldades financeiras. A Docas do Rio tinha uma dívida de 800 milhões de reais, que incluía débitos trabalhistas e fiscais, principalmente com o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), e o pagamento de leasing contratados pela Portobrás para Paranaguá. Houve uma renegociação dos débitos e hoje a empresa está caminhando para ter superávit. Atualmente, segundo Carneiro, as Docas de Santos, da Bahia, do Pará e do Ceará já apresentam resultado positivo em seus balanços.

O saneamento das dívidas, no entanto, não é suficiente para que as Docas e as empresas estaduais e municipais exerçam com eficiência o papel de autoridades portuárias, responsáveis por organizar a vida no porto, atrair cargas e incentivar o desenvolvimento do sistema. É preciso capacitar o quadro de funcionários das companhias e profissionalizar a gestão. Carneiro lembra que as empresas mantêm, até hoje, a mesma denominação de cargos e funções que tinham antes da privatização.

"O governo anterior achou que bastava fazer a lei e esqueceu de modificar o modelo de gestão das companhias e das empresas estaduais, o que era essencial para o bom funcionamento do sistema", diz. Mas segundo Pierdomenico o modelo é novo e as companhias ainda estão em fase de transição, acomodando-se às novas funções. "Existe uma crise de identidade, até porque o quadro de funcionários era voltado para a operação na beira do cais, e não para funções de planejamento e gerenciamento."

A privatização das companhias é outra questão polêmica. Há quem defenda a idéia. Para Carneiro, "é preciso discutir o tipo de administração e qual deve ser a modelagem da empresa gestora. É necessário que haja modelos específicos para cada porto, já que a diferença entre eles é grande. Mas é preciso que seja possível, à semelhança do que acontece com empresas públicas como o Banco do Brasil, até mesmo abrir o capital à participação do setor privado em alguns casos.

O ente federado deve sempre participar, mas pode ser com uma participação acionária menor, dependendo da situação". Há também quem tenha fortes argumentos contrários. "As Companhias Docas têm o papel de defender o interesse público diante da constelação de interesses privados que convivem no porto. Somos o único agente dentro do porto que tem condições de ter uma visão global do processo. Se deixássemos tudo para o setor privado, na hora de definir, por exemplo, onde seriam feitos os investimentos públicos dentro do porto, cada um iria querer puxar para o seu lado, para obras em frente ao seu cais", diz Pierdomenico.

Para o professor Newton de Castro, especialista em regulação de transportes da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), é preciso fortalecer a função de coordenação das Docas, dando mais flexibilidade às empresas e também mais transparência às decisões. "Quando o porto é dominado por um processo decisório político e quando as instituições responsáveis são frágeis, o investimento privado fica limitado", diz. Castro considera a Agência Nacional de Transporte Aquaviário (Antaq), criada em 2001 para cuidar do setor, um órgão frágil e pouco atuante.

O papel da Antaq também foi questionado pelo estudo da Trevisan apresentado pela Agenda Portos. Pares, do Planejamento, considera que não faz sentido a existência de duas agências, Antaq e Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), para tratar de temas tão interligados como portos e ferrovias. Ele diz que o assunto está sendo estudado no governo. É provável a criação de uma agência de transporte intermodal, mas ainda não existe uma posição definitiva.

A Antaq foi procurada, mas o diretor responsável não pôde atender à reportagem por problemas de saúde. O presidente da empresa Brasil Ferrovias, Guilherme Lacerda, critica a atuação das duas agências. "A Antaq e a ANTT deveriam ser fundidas. O fato de haver duas agências causa divergência de políticas e sobreposição de regulamentação. Além disso, como elas surgiram depois que os problemas de regulação já estavam dados, em 2001, teriam de ser proativas, propondo soluções, e não sendo um elemento de entrave ao desenvolvimento do setor, como acontece muitas vezes", diz.

Como se vê, os problemas são muitos, estão há tempos em pauta e sua solução é primordial para dar sustentabilidade ao desenvolvimento econômico brasileiro. Está na hora de todos os envolvidos - de governantes e técnicos a estivadores - emprestarem força às reformas necessárias.