Gabinetes ministeriais no Brasil (1989-2020)¶
por: Acir Almeida
¶Sumário¶
Nota metodológica¶
Composição partidária do gabinete ministerial: nota metodológica¶
Definimos o gabinete ministerial como o conjunto de ministros das pastas civis. Incluem-se os ministros extraordinários e os chefes de secretarias com status de ministério, desde que tenham competências sobre áreas de políticas públicas (o que exclui, por exemplo, a Secretaria Geral da Presidência da República). Em razão da sua natureza apartidária, excluem-se os antigos ministérios militares (do Exército, da Marinha, da Aeronáutica e do Estado Maior das Forças Armadas), assim como o Gabinete Militar da Presidência da República e o Gabinete de Segurança Institucional.
Como critério para demarcar o início e o fim de gabinetes, utilizamos os seguintes eventos, em conjunto ou isoladamente: inauguração de um presidente; inauguração de uma legislatura; alteração na composição partidária do gabinete; e troca significativa de ministro. Para identificar o último evento, baseamo-nos em reportagens com avaliações de especialistas ou jornalistas.
Definimos como partidário todo ministro nomeado em razão dos seus vínculos, formais ou informais, com um partido, grupo ou líder partidário, desde que reconhecido por este como seu representante. O uso desse critério justifica-se pelo nosso foco na vinculação de ministérios a partidos, da qual a filiação partidária do ministro é apenas um (forte) indicador. Nossa premissa é que a alocação de pastas ministeriais a partidos geralmente precede a nomeação de ministros, e que aqueles eventualmente recomendam ou apoiam a nomeação de não filiados para suas pastas. Assim, pela mesma lógica, consideramos como não partidário ministro que, mesmo filiado a partido, não seja reconhecido por este como seu representante.
Para a identificação dos ministros e dos partidos aos quais se vinculavam, utilizamos fontes oficiais e jornalísticas. Para as nomeações mais antigas, recorremos aos acervos eletrônicos do Dicionário Histórico-Biográfico Brasileiro (FGV-CPDOC) e dos jornais Folha de São Paulo, Jornal do Brasil e O Globo.
Fonte: Atlas do Estado Brasileiro - IPEA, com base em dados de Acir Almeida.
José Sarney (15 mar. 1985 a 14 mar. 1990)¶
José Sarney foi eleito com o apoio formal do PMDB e do PFL, que compunham a Aliança Democrática, coligação parlamentar que apoiara a chapa Tancredo-Sarney no Colégio Eleitoral. Tancredo era um líder peemedebista, enquanto o vice, Sarney, um pefelista ex-presidente do PDS, que se filiou ao PMDB para cumprir exigências legais relativas à composição da chapa.
Em março de 1985, PMDB e PFL controlavam juntos, na Câmara, uma maioria nominal de 57,8% (41,3% e 16,5%, respectivamente). No início de cada um dos três anos seguintes, o tamanho da coalizão governista passou a: 67% (44,7% e 22,3%); 77,6% (53,4% e 24,2%); e 65,3% (43,1% e 23,2%).
A composição partidária dos gabinetes Sarney foi relativamente estável, com representantes do PMDB e do PFL em quantidades proporcionais aos pesos desses partidos na coalizão, e poucos ministros não partidários.
Além do gabinete que tomou posse junto com o presidente, houve outros três (segundo os critérios definidos na nota metodológica), com origem nos seguintes eventos, em ordem cronológica: reforma ministerial (15/fev./1986); inauguração de nova legislatura (15/fev./1987); troca no comando do ministério da Fazenda (21/dez./1987); e reforma ministerial (17/jan./1989).
No gabinete da posse, formado por nomes da escolha de Tancredo, de um total de 21 pastas ministeriais, ao PMDB concederam-se 15 (71,4%) e ao PFL, 4 (19%). As outras duas pastas, Fazenda e Comunicações, foram confiadas, respectivamente, a um técnico sem filiação partidária (Francisco Dornelles) e um parlamentar independente (Antônio Carlos Magalhães, dissidente do oposicionista PDS, que posteriormente se filiou ao PFL).
Em fevereiro de 1986, o presidente substituiu vários ministros de Tancredo (que precisavam se descompatibilizar do cargo para a próxima eleição) por nomes da sua escolha, porém sem alterar significativamente a composição partidária, que passou a ser de 16 pastas para o PMDB e 5 para o PFL.
Logo após a inauguração da nova legislatura, em fevereiro de 1987, houve apenas uma alteração no gabinete, com o ministério do Interior passando do PMDB para o PFL, no final de abril.
A partir de outubro de 1987, houve nova reforma ministerial, que culminou, em dezembro, na troca do ministro da Fazenda, de um peemedebista (Bresser Pereira) por um técnico sem filiação partidária (Maílson da Nóbrega).
Em janeiro de 1989, ocorreu a última reforma ministerial, em que o PMDB perdeu mais três ministérios (Justiça, Saúde e Trabalho) para técnicos não partidários.
Fernando Collor (15 mar. 1990 a 1 out. 1992)¶
Fernando Collor, ex-governador e egresso do PMDB, elegeu-se pelo PRN, com o apoio de outras legendas inexpressivas (PSC, PST e PTR). Na sua inauguração, esses partidos compunham apenas 6% da Câmara dos Deputados.
Sua base de apoio parlamentar consistiu nas legendas à direita do centro, sendo composta, além dos partidos que o apoiaram na eleição, por PFL, PDS, PTB, PL e PDC, totalizando cerca de 41% das cadeiras da Câmara. Os dois principais partidos de centro, PMDB e PSDB, colocaram-se na oposição, embora parcela substancial da bancada do primeiro apoiasse informalmente o governo.
Collor governou sem uma base majoritária organizada segundo critérios partidários, o que se refletiu nos seus gabinetes. O ministério da posse incluiu apenas dois ministros partidários, Carlos Chiarelli (Educação) e Alceni Guerra (Saúde), ambos do PFL, entre os catorze nomeados. Bernardo Cabral, do PMDB, assumiu o Ministério da Justiça como independente, sem representar o partido.
Em out./1990, Jarbas Passarinho, do PDS, assumiu a pasta da Justiça, com a missão de fazer a articulação política com o Congresso. Nas eleições parlamentares daquele mês, a base do governo na Câmara conquistou pequeno número de cadeiras adicionais, porém sem alterar sua condição de quase maioria (48%).
O gabinete não sofreu alteração relevante com a inauguração da nova legislatura, em fev./1991.
Em abr./1992, Collor realizou sua última reforma ministerial, ampliando a participação de partidos da base no governo, pela qual quatro pastas passaram ao PFL (Previdência, Ação Social, Desenvolvimento Regional e Coordenação Política) e três se dividiram entre o PTB (Transportes), PL (Trabalho) e PRN (Agricultura) – nesse último caso, por meio da filiação do ministro (Antônio Cabrera) ao partido.
Itamar Franco (2 out. 1992 a 31 dez. 1994)¶
Itamar Franco, ex-senador e egresso do PMDB, tomou posse como interino, em virtude da instauração de processo de impedimento contra o titular, Fernando Collor, sendo efetivado em 29 dez. 1992, após a renúncia deste. Durante seu mandato, não esteve filiado a nenhum partido.
Inicialmente, compuseram sua coalizão de governo legendas de ambos os lados do espectro ideológico, com PSB e PSDB à esquerda; PMDB no centro; e PTB e PFL à direita. Essa coalizão tinha uma maioria nominal de 54,5% na Câmara.
No primeiro gabinete, as quantidades de ministérios do PMDB (4), PFL (3) e PTB (1) foram proporcionais ao tamanho das suas bancadas, enquanto as do PSDB (3) e PSB (2), relativamente maiores. Esse gabinete também incluiu número substancial de ministros não partidários, nomeados na cota pessoal do presidente, embora quase todos vinculados a alguma legenda. Faziam parte desse grupo Henrique Hargreaves (Casa Civil); Maurício Corrêa (Justiça); Murilo Hingel (Educação); Paulo Haddad (Planejamento); e Walter Barelli (Trabalho). O ministro da Ciência e Tecnologia, Israel Vargas, era o único sem ligação com partido.
Ao longo dos seus pouco mais de dois anos de mandato, Itamar promoveu várias alterações no gabinete, em geral reduzindo a representação dos partidos da base. As mais significativas ocorreram em ago./1993 e no começo de 1994.
Na primeira, alterou-se a composição da base de apoio, substituindo-se o esquerdista PSB pelo centro-direitista PP, que passou a comandar o Ministério da Saúde. Nesse ponto, o presidente havia ampliado o número de ministros não partidários à metade do gabinete, com as pastas da Cultura, Meio Ambiente, Relações Exteriores e a Secretaria de Administração Federal.
A segunda e última mudança relevante teve início em dez./93 e terminou no março seguinte. Em grande medida motivada pelas eleições de outubro de 1994 (desincompatibilização de ministros), a reforma ampliou ainda mais a parcela de ministros não partidários, para 65%, e deixou o PTB de fora do gabinete, sem que o partido tivesse saído da base do governo.
Fernando Henrique 1 ° mandato (1 jan. 1995 a 31 dez. 1998)¶
Fernando Henrique Cardoso, ex-senador e ministro de Itamar, foi eleito pelo PSDB, em aliança com PFL e PTB, que conquistaram, ao todo, 35,5% das cadeiras da Câmara. Logo de início, incluiu na coalizão de governo o PMDB, alcançando maioria de 56% naquela Casa.
É importante notar que, em razão de migrações, o peso relativo dos partidos da coalizão modificou-se ao longo da legislatura, com PSDB e PFL crescendo em detrimento do PMDB. No começo de 1998, o tamanho total dos dois primeiros havia passado de 29,5% para 40,2%, enquanto o do terceiro, de 20,7% para 16,8%.
No seu primeiro gabinete, o PSDB ficou com seis pastas (30%), o PFL com três (15%), PMDB e PTB com duas cada (10%). Para as outras sete pastas, o presidente nomeou ministros sem filiação partidária (Ciência e Tecnologia, Esportes, Fazenda, Relações Exteriores, Saúde e Secretaria de Assuntos Estratégicos) e um independente (Francisco Weffort, do PT, para a Cultura).
Em mai./1996, o presidente ampliou sua coalizão de governo incluindo o direitista PPB, passando, assim, a ter o apoio nominal de 77% da Câmara. A despeito de ter 21,5% das cadeiras da coalizão, o PPB recebeu apenas um ministério (Indústria), da quota do PSDB.
No restante do mandato, houve apenas duas outras mudanças: em dez./1996, a pasta da Saúde passou ao PSDB; e, em abr./1998, o PPB ganhou mais um ministério, o da Agricultura.
Fernando Henrique 2 ° mandato (1 jan. 1999 a 31 dez. 2002)¶
Fernando Henrique Cardoso foi reeleito pelo PSDB, com o apoio dos partidos da sua coalizão de governo (PFL, PTB e PPB), exceto o PMDB. Não obstante a coligação eleitoral ter conquistado 55,5% das cadeiras da Câmara, novamente incluiu-se o PMDB na base do governo, ampliando-a para 75%.
Seu novo gabinete, contudo, excluiu o PTB. O PSDB ficou com seis pastas (30%), PFL com quatro (20%), PMDB e PPB com duas cada (10%). Para seis ministérios, nomearam-se ministros sem filiação partidária (Fazenda, Planejamento, Relações Exteriores e Secretaria de Assuntos Estratégicos) ou independentes (Cultura e Política Fundiária).
Passados apenas seis meses, o presidente realizou uma reforma ministerial que reduziu o número de pastas do PSDB a três (Educação, Saúde e Telecomunicações), aumentou as do PFL, com o recém-criado ministério da Defesa, e ampliou o número de ministros não partidários, para nove. O PSDB aumentou sua participação no gabinete no início dos dois anos seguintes, ao assumir, respectivamente, as pastas da Justiça e das Relações Exteriores.
Em ago./2000, o PTB saiu oficialmente da base aliada, aparentemente insatisfeito com a falta de cargos no governo.
Por último, em mar./2002, também o PFL rompeu com o governo, retirando seus ministros do gabinete, de olho na próxima eleição. A coalizão, reduzida formalmente a PSDB, PMDB e PPB, tornou-se minoritária, com 45,5% das cadeiras da Câmara.
Luiz Inácio Lula 1 ° mandato (1 jan. 2003 a 31 dez. 2006)¶
Luiz Inácio “Lula” da Silva foi eleito pelo PT, em aliança com PL e PCdoB, e o apoio de PSB, PDT, PTB, PPS, PV e outros partidos de menor expressão. Juntos, esses partidos tinham 48,5% das cadeiras da Câmara dos Deputados, no início da nova legislatura, em fev./2003. Todavia, tratava-se de uma base muito fragmentada e heterogênea, com cerca de 70% das cadeiras de legendas à esquerda do centro (PT, PCdoB, PSB, PDT, PPS e PV) e as demais, de partidos à direita (PL e PTB).
Seu primeiro gabinete foi composto apenas pelos partidos da base minoritária do governo, com forte sobre representação do PT, que recebeu 18 ministérios (60%, tendo 37% das cadeiras da coalizão). Os outros sete partidos receberam um ministério cada. Além disso, foram nomeados cinco ministros não partidários (Agricultura, Defesa, Indústria, Justiça e Relações Exteriores).
Logo em maio e junho, o direitista PP e o centrista PMDB, respectivamente, declararam apoio ao governo. No entanto, nenhum dos dois partidos passou a integrar o gabinete de imediato.
A base do governo e o gabinete passaram por mudanças nos meses de dez./2003 e jan./2004. O PDT anunciou o rompimento com o governo, entregando seu ministério logo em seguida. Por sua vez, o PMDB passou a integrar o gabinete, com dois ministros (Comunicações e Previdência). Com essas mudanças, o tamanho nominal da base do governo na Câmara passou a 62,5%. Embora o número de pastas do PT tivesse diminuído para 15, a concentração no partido se agravou, considerando que o PMDB compunha 24,5% da base, mas somente 7% dos ministros.
Em dez./2004, foi a vez do PPS (20 deputados) deixar a base do governo. Seu ministro (Ciro Gomes, Integração Nacional), porém, permaneceu no gabinete como independente até jun./2005, quando ingressou no PSB.
Depois do PDT e do PPS, em mai./2005 o PV (6 deputados) deixou a base aliada. Também nesse caso, o ministro (Gilberto Gil, Meio Ambiente) permaneceu no gabinete, como independente.
Em jul./2005, o PP passou a integrar o gabinete com um ministério (Cidades), ampliando formalmente o tamanho da base governista na Câmara para 68%, assim como sua heterogeneidade ideológica.
Luiz Inácio Lula 2 ° mandato (1 jan. 2007 a 31 dez. 2010)¶
Luiz Inácio “Lula” da Silva foi reeleito com base em uma aliança eleitoral entre PT e PCdoB, mas também teve o apoio informal de PL e PSB.
Manteve-se o perfil fragmentado e heterogêneo da coalizão de governo com que o presidente terminara o primeiro mandato (PT-PR-PCdoB-PSB-PTB-PMDB-PP), adicionando-se a ela o PDT e o PV. Ao todo, a base do governo representava 70% da Câmara.
A distribuição de ministérios continuou concentrada no PT, que recebeu metade das pastas (15), embora sua bancada representasse pouco menos de um quarto da coalizão. O PMDB ampliou sua participação no gabinete, recebendo cinco pastas. Os outros sete partidos da coalizão receberam um ministério cada. Também é digno de nota que o número de ministros não partidários diminuiu para apenas dois (Indústria e Relações Exteriores).
Houve apenas duas mudanças relevantes no gabinete. A primeira foi a saída do PTB, em set./2009, quando deixou o primeiro escalão, mas sem sair da base aliada. A outra foi a desfiliação do ministro do PV (Juca Ferreira, da Cultura), em mar./2010, após o partido definir candidato próprio à sucessão presidencial.
Dilma Rousseff 1 ° mandato (1 jan. 2011 a 31 dez. 2014)¶
Dilma Rousseff foi eleita pelo PT, em aliança com PMDB, PDT, PCdoB, PSB, PR, PSC, PRB, e o apoio do PP e partidos de menor expressão. Ao todo, esses partidos tinham 72,5% das cadeiras da Câmara dos Deputados, no início da nova legislatura, em fev./2011.
Seu primeiro gabinete preservou a composição partidária do final do governo anterior, altamente fragmentada e heterogênea, e concentrada no PT, que recebeu 17 pastas, enquanto PMDB seis, PSB duas e PR, PCdoB, PP e PDT uma cada. Três pastas foram para ministros não partidários (Meio Ambiente, Relações Exteriores e a Secretaria de Aviação Civil).
Em mar./2012, o pequeno PRB (12 cadeiras), partido do vice-presidente, passou a integrar o gabinete, com um ministério (Pesca e Aquicultura).
Em maio/2013, foi a vez de o recém-criado PSD passar a integrar o ministério, também com uma pasta (Secretaria da Micro e Pequena Empresa). Com uma bancada de 48 deputados, a inclusão do PSD ampliou o tamanho nominal da base para 78,5%.
No setembro seguinte, o PSB deixou o gabinete e a base do governo, reduzindo-a a 62,5%.
Não houve mudança relevante no restante do mandato.
Dilma Rousseff 2 ° mandato (1 jan. 2015 a 11 mai. 2016)¶
Dilma Rousseff foi reeleita pelo PT, em aliança com PMDB, PSD, PP, PR, PDT, PRB, PROS e PCdoB, que, juntos, conquistaram 59,5% das cadeiras da Câmara. A esses partidos, juntou-se o PTB, ampliando o tamanho nominal da base aliada para 64%. Por outro lado, a coalizão tornou-se ainda mais fragmentada e heterogênea.
Todos os partidos da base participaram do gabinete que, dessa vez, concentrou menos ministérios no PT. Esse partido ficou com doze pastas (37,5%), enquanto o PMDB com sete (21,9%), embora seus tamanhos na Câmara fosse semelhantes (13,5% e 12,7%, respectivamente). O PSD ficou com dois ministérios e os outros sete partidos, com um cada. Quatro ministros eram não partidários (Fazenda, Planejamento, Relações Exteriores e Meio Ambiente). Logo no março seguinte, contudo, o PROS perdeu seu ministério, sem sair da base do governo.
Em out./2015, a presidente realizou uma reforma mediante a qual diminuiu a participação do PT no gabinete e cedeu ao PMDB pastas mais relevantes. O primeiro partido teve seus ministros reduzidos para oito (31%), enquanto o segundo recebeu os ministérios da Saúde e Ciência e Tecnologia.
Em meio à crise política que culminaria no impedimento da presidente, PMDB, PTB e PRB deixaram a base do governo no final de mar./2016, fazendo com que ela se tornasse minoritária, com apenas 41% das cadeiras da Câmara. Em sua grande maioria, contudo, os ministros afetados permaneceram no cargo, como independentes.
Logo após, em meados de abril, PP e PSD também deixaram a base, que ficou reduzida a PT, PCdoB e PDT.
Michel Temer (12 mai. 2016 a 31 dez. 2018)¶
Michel Temer, ex-deputado federal do PMDB, tomou posse como interino, em 12 maio de 2016, em virtude da instauração de processo de impedimento contra a titular, Dilma Rousseff, sendo efetivado no 31 de agosto seguinte, após a conclusão do processo.
Inicialmente, compuseram sua coalizão de governo dez partidos, sendo oito deles de inclinação ideológica à direita do centro (PMDB, PSDB, DEM, PP, PR, PRB, PSD e PTB) e dois de centro-esquerda (PSB e PPS). Ao todo, a coalizão detinha 65,5% das cadeiras da Câmara. O PMDB, partido do presidente, ficou com oito ministérios (35%), PSDB com 3 (13%), DEM com dois (9,5%) e os demais partidos, com um cada. Apenas três ministros não representavam partidos (Fazenda, Meio Ambiente e Transparência).
A coalizão sofreu duas defecções. Primeiro saiu o PSB (Minas e Energia), em maio de 2017, e logo depois o PSDB (Cidades, Direitos Humanos e Relações Exteriores), em dezembro.
Em mar./2018, o PPS deixou o gabinete, em razão da desfiliação do seu ministro (Raul Jungmann, Segurança Pública). Em julho, foi a vez do PTB, com a demissão do seu ministro (Ronaldo Nogueira, Trabalho). Nenhum dos dois partidos, contudo, deixou a base de apoio.
Jair Bolsonaro ( desde 1 jan. 2019 )¶
Jair Bolsonaro, ex-deputado federal, elegeu-se pelo PSL em aliança com o PRTB, duas legendas até então inexpressivas. Beneficiando-se da popularidade de Bolsonaro, o PSL elegeu 52 deputados (10%).
Bolsonaro iniciou seu governo sem uma base majoritária organizada. Além do PSL, ele recebeu o apoio formal do PR. Juntos, esses partidos controlavam apenas 16,5% da Câmara.
O ministério da posse incluiu apenas um ministro partidário, Marcelo Álvaro Antônio (Turismo) do PSL. Entre os outros dezessete ministros, quatro eram políticos atuando como independentes, sem representarem seus partidos (Agricultura, Casa Civil, Cidadania, Meio Ambiente e Saúde), e quatro eram militares (Defesa, Ciência e Tecnologia, Minas e Energia, Secretaria de Governo).
Em nov./2019, Bolsonaro rompeu com o PSL e, no mês seguinte, a liderança do partido defendeu a independência em relação ao governo.
Em jun./2020, deixaram o governo dois importantes ministros, o da Saúde (Henrique Mandetta) e o da Justiça (Sérgio Moro).
A composição partidária do gabinete, contudo, nada mudou até meados de 2020 (quando se encerrou a coleta de dados).
